Mottaker Helse- og omsorgsdepartementet
Høringsfrist 20 september 2026
Avsender Preventio
Innledning
Preventio er en nasjonal paraplyorganisasjon på rus-, helse-, sosial- og justisfeltet. Vi organiserer virksomheter med fag-, bruker- og pårørendekompetanse og arbeider for kunnskapsbaserte, inkluderende og avstigmatiserende tjenester og politikk. Dette høringssvaret er avgrenset til spørsmål som særlig berører kommunale helse-, omsorgs- og velferdstjenester, psykisk helse, rus, forebygging, menneskerettigheter og sivilsamfunnets rolle.
Preventio deler utvalgets vurdering av at kommunene er under et sterkt og økende press. Utredningen beskriver et større oppgavetilfang, mer sammensatte behov, mangel på personell og svakere økonomisk handlingsrom. Den konstaterer også at kommunene ikke bør få overført flere og mer komplekse oppgaver fra spesialisthelsetjenesten uten kapasitet, kompetanse og nødvendige rammebetingelser. Dette er viktige premisser.
Dette betyr ikke at utviklingen i kommunene bare har vært negativ. Mange kommuner har utviklet gode tjenester og lokale løsninger, ofte gjennom stor innsats fra fagmiljøer, brukere, pårørende og ideelle aktører. Spørsmålet er om kvaliteten kan opprettholdes og videreutvikles over tid når oppgavene vokser raskere enn ressursene.
Vår hovedinnvending er at utredningen i for stor grad behandler utfordringen som et spørsmål om innovasjon, organisering og mobilisering av ressurser rundt kommunen. Mange kommuner mangler allerede kapasitet til å gi forsvarlige, tilgjengelige og sammenhengende tjenester. Når den ordinære driften er for svak, kan ikke utviklingsprogrammer, teknologi eller samskaping fylle gapet. Framtidas velferdskommune må derfor bygges på et finansiert offentlig ansvar, tydelige rettslige forpliktelser og realistiske politiske prioriteringer.
Preventios anbefalinger
1. Sikre grunnbemanning og drift før nye utviklingskrav innføres. Staten må sørge for at kommunenes inntekter og tilgang på kompetanse står i forhold til oppgavene. Nye oppgaver må ikke overføres uten fullfinansiering og en konkret vurdering av personellbehov.
2. Skjerm psykisk helse og rus mot kortsiktige budsjettkutt. Det bør etableres nasjonale minstekrav, kvalitetsindikatorer og finansieringsmekanismer som sikrer tilgjengelige kommunale psykisk helse- og rustjenester i hele landet.
3. Bruk målrettede og flerårige midler der frie inntekter ikke gir tilstrekkelig vern. Preventio ber regjeringen evaluere innlemmingen av tilskuddet til kommunalt rusarbeid i rammetilskuddet og gjeninnføre eller videreføre skjermet finansiering dersom tjenestekapasitet, kvalitet eller tilgjengelighet svekkes.
4. Gjør menneskerettighetene til en del av styringsmodellen. Alle forslag, prioriteringer og tjenesteendringer må vurderes mot retten til helse, likebehandling, medvirkning og rettssikkerhet. Kommunalt selvstyre endrer ikke statens ansvar for å sikre rettighetene i praksis.
5. Endre målet fra redusert tjenestebruk til bedre helse og livskvalitet. Forebygging skal redusere skade og uhelse og gi tidligere hjelp. Lavere tjenestebruk er ikke et mål dersom årsaken er høyere terskler, manglende kapasitet eller udekkede behov.
6. Still krav om reell og representativ medvirkning. Bruker- og pårørendeorganisasjoner må involveres i utforming, gjennomføring og evaluering, og må få økonomiske forutsetninger for å delta på likeverdige vilkår.
7. Avklar offentlige og frivillige aktørers ansvar. Ideelle og frivillige organisasjoner skal supplere og utvikle velferden, ikke erstatte lovpålagte tjenester eller dekke varige hull i kommunal drift.
8. Legg fram ærlige nasjonale prioriteringer. Politiske mål må vise hvilke tjenester som skal prioriteres, hvilke oppgaver som eventuelt skal nedskaleres, og hvilke konsekvenser dette får for helse, sosial ulikhet og rettigheter.
Kommunale førstelinjetjenester er selve grunnmuren
For Preventios målgrupper er kommunen ofte det første, og noen ganger det eneste, stedet hvor hjelp er tilgjengelig. Fastlege, helsestasjon, skolehelsetjeneste, psykisk helse- og rustjenester, NAV, boligoppfølging, oppsøkende tjenester og lavterskeltilbud virker sammen. De kan forebygge at problemer oppstår, hindre forverring og gi hjelp når behovet allerede er stort. Svikt i én del av kjeden flytter ofte belastningen til andre tjenester, pårørende eller den enkelte.
Utredningen peker riktig på at kommunene må håndtere stadig mer sammensatte livssituasjoner på tvers av sektorgrenser. Den beskriver også at mange kommuner knapt leverer tjenester utover det lovpålagte, og at økonomisk press kan føre til ostehøvelkutt og utilsiktet kvalitetsfall (NOU 2026: 6, s. 87-91). For mennesker med rus- og psykiske helseutfordringer får dette særlige følger. De har ofte behov for samtidig hjelp med helse, økonomi, bolig, aktivitet og sosial tilhørighet. Fragmenterte eller utilgjengelige tjenester kan da forsterke både helseproblemer og sosial marginalisering.
Preventio støtter derfor utvalgets konklusjon om at kommunene ikke bør tilføres nye oppgaver gjennom ytterligere overføring fra spesialisthelsetjenesten. Dette må omsettes i et tydelig prinsipp: Ansvar skal ikke flyttes før finansiering, kompetanse, kapasitet og sammenhengende pasientforløp er dokumentert. Staten må samtidig ta ansvar for at grenseflatene mellom kommunale tjenester og spesialisthelsetjenesten ikke skaper nye hull.
Psykisk helse og rus må vernes mot å bli salderingsposter
Utredningen gir en presis forklaring på hvorfor forebyggende og helsefremmende tjenester taper i kommunale budsjettprosesser. Gevinstene kommer ofte senere og på andre budsjetter, mens kommunen må dekke kostnaden nå. Akutte og individuelt rettede oppgaver må løses først. Utredningen viser også til at bare tre prosent av det samlede helsebudsjettet gikk til helsefremmende og forebyggende arbeid i 2022 (NOU 2026: 6, s. 200).
Denne mekanismen er særlig tydelig innen psykisk helse og rus. Forebyggende og oppsøkende tjenester og lavterskeltilbud har ofte svakere rettslig og politisk beskyttelse enn oppgaver som utløses av akutte hendelser eller konkrete enkeltvedtak. Når budsjettene strammes inn, kan åpningstider reduseres, stillinger stå ubesatt og lavterskel- eller oppsøkende tilbud forsvinne før konsekvensene blir synlige i kommunens regnskap. Kostnaden kan komme senere som mer alvorlig sykdom, bostedsløshet, utenforskap, akuttinnleggelser, overdoser eller belastning på pårørende og andre tjenester.
NOU-en omtaler psykisk helse og rus, men går ikke grundig inn i hvordan kommunene skal sikre disse tjenestene. Utvalget viser til andre pågående reformarbeider. Det er forståelig som en avgrensning, men etterlater et vesentlig hull i en utredning om framtidas velferdskommune. Psykisk helse- og rusfeltet kan ikke behandles som et sideområde. Feltet berører forebygging, arbeidsdeltakelse, bolig, pårørende, barn og unge, sosial ulikhet og behovet for samordnede tjenester.
Frie inntekter gir ikke alltid reell prioritering
I 2026 ble tilskuddet til kommunalt rusarbeid på 448,61 millioner kroner avviklet og innlemmet i kommunenes rammetilskudd. Tilskuddet til frisklivs-, lærings- og mestringstilbud på 34,39 millioner kroner ble innlemmet på samme måte. Tilskuddene til ABC-kampanjen for god psykisk helse og Program for folkehelsearbeid i kommunene, på henholdsvis 20 og 82 millioner kroner, ble innlemmet i fylkeskommunenes rammetilskudd (Rundskriv H-5/25).
Preventio anerkjenner at rammefinansiering kan gi lokal frihet og mindre administrasjon. Men frie midler er ikke det samme som sikrede midler til formålet. Når økonomien er presset, må psykisk helse, rus og forebygging konkurrere med akutte, synlige og sterkt regulerte oppgaver. Det er derfor særlig relevant at utvalget selv uttrykker tvil om innlemmingen av bevilgningen til folkehelseprogrammet i rammebevilgningen til fylkeskommunene er hensiktsmessig (NOU 2026: 6, s. 201-202).
Det foreslåtte praksisnære programmet kan gi kommunene nødvendig langsiktighet og rom for utvikling. Programmet må imidlertid komme i tillegg til tilstrekkelig finansiering av ordinær drift. Dersom eksisterende tilskudd samles i en stor, bred ordning uten et vern for psykisk helse, rus og lavterskeltilbud, kan resultatet bli at midlene flyttes bort fra nettopp de områdene som allerede taper i prioriteringskampen.
Menneskerettighetene må være styrende i praksis
Kommunene er både tjenesteytere og myndighetsutøvere. De forvalter rettigheter og treffer avgjørelser med stor betydning for innbyggernes helse, verdighet og mulighet til å delta i samfunnet. Grunnloven § 92 pålegger statens myndigheter å respektere og sikre menneskerettighetene. Menneskerettsloven §§ 2 og 3 gjør sentrale konvensjoner til norsk rett og gir dem forrang ved motstrid. FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 12 anerkjenner retten til den høyest oppnåelige helsestandard.
Utredningen omtaler rettssikkerhet, likeverdige tjenester og rettighetsbaserte institusjoner, men menneskerettighetene er ikke gjort til en gjennomgående ramme for forslagene. Det bør rettes opp i den videre oppfølgingen. Kommunalt selvstyre og lokal tilpasning er viktige verdier, men kan ikke føre til at tilgangen til nødvendige tjenester avhenger urimelig av bosted eller lokal økonomi. Staten har et overordnet ansvar for å sikre at rettighetene kan oppfylles i alle kommuner.
Preventio anbefaler at regjeringen innfører følgende krav i oppfølgingen:
rettighets- og likhetsvurderinger før vesentlige endringer eller kutt i kommunale velferdstjenester
nasjonale minstekrav til tilgjengelighet, kontinuitet, kompetanse og kvalitet i kommunale psykisk helse- og rustjenester
systematisk rapportering av udekkede behov, avslag, ventetid, avbrudd og geografiske forskjeller
særskilt vurdering av konsekvenser for barn og unge, minoriteter og andre grupper som møter stigma eller barrierer i tjenestene
tilsyn og korrigerende tiltak når økonomiske prioriteringer fører til uforsvarlige eller utilgjengelige tjenester
Målene må handle om helse og livskvalitet
Utvalget foreslår at samfunnsoppdraget skal redusere eller utsette befolkningens behov for velferdstjenester. Forebygging kan og bør redusere skade, sykdom og hjelpebehov. Formuleringen kan likevel bli problematisk dersom redusert tjenestebruk behandles som et mål i seg selv. Lavere bruk kan også skyldes høyere terskler, mindre kapasitet, svak informasjon eller at mennesker ikke får den hjelpen de trenger.
Preventio mener derfor at helse og livskvalitet må være det overordnede målet. For psykisk helse og rus må resultatene vurderes ut fra om hjelpen er tilgjengelig tidlig, om den er sammenhengende og individuelt tilpasset, om den reduserer skade og sosial ulikhet, og om brukerne opplever verdighet, innflytelse og bedre livskvalitet. Ressursbruk og framtidig tjenestebehov er relevante mål, men de kan ikke stå alene.
Realistiske mål krever åpne politiske prioriteringer
Utredningen er tydelig på at kommunene framover må løse flere oppgaver med relativt færre ressurser per innbygger. Samtidig forventes høyere kvalitet, mer forebygging, mer innovasjon og bedre samordning. Disse målene kan ikke gjentas uavhengig av det økonomiske og personellmessige grunnlaget.
Nasjonale myndigheter må legge fram et realistisk samsvar mellom oppgaver, bemanning og penger. Dersom alt ikke kan videreføres eller styrkes, må regjeringen og Stortinget vise hvilke tjenester som skal prioriteres, hva som eventuelt skal gjøres mindre av, og hvilke konsekvenser dette kan få. Utydelige ambisjoner skyver vanskelige prioriteringer ned til kommunene og videre til ansatte og enkeltbrukere. Resultatet kan bli gradvis tjenesteforringelse uten en åpen demokratisk beslutning om at dette er retningen.
Det praksisnære programmet og skaleringsfondet bør derfor følges av en nasjonal plan for grunnkapasitet i kommunale tjenester. Planen bør angi bemannings- og kompetansebehov, forventet kostnadsutvikling, statlig medfinansiering og hvilke kvalitetsmål som ikke kan fravikes. Innovasjonsgevinster bør først regnes inn når de er dokumentert og realiserbare, ikke brukes som forhåndsbegrunnelse for lavere budsjetter.
Samskaping må styrke medvirkning uten å flytte ansvar
Preventio støtter målet om bedre samarbeid med innbyggere, brukere, pårørende og ideelle og frivillige aktører. Utredningens drøfting av makt og skjev deltakelse er særlig viktig. Den viser at mennesker med rus- og psykiske helseutfordringer ofte har svakere forutsetninger for å delta i lange og formaliserte prosesser, og at offentlige aktører beholder betydelig definisjonsmakt. Utredningen slår også fast at samskaping ikke kan erstatte offentlig ansvar (NOU 2026: 6, s. 76-78).
Disse forbeholdene må bygges inn i virkemidlene. Medvirkning må organiseres slik at også marginaliserte stemmer får innflytelse. Representativ medvirkning gjennom bruker- og pårørendeorganisasjoner må anerkjennes, og organisasjonene må få dekket kostnader og ha stabile rammevilkår. Det må også være tydelig hvem som har ansvar når tjenestene svikter. En kommune kan ikke vise til samskaping, egenmestring, pårørende eller frivillighet som begrunnelse for å trekke seg tilbake fra lovpålagte oppgaver.
Preventio støtter utvalgets anbefaling om færre, mer fleksible og flerårige tilskuddsordninger for frivillige og ideelle organisasjoner. Sammenslåing av ordninger må likevel utredes i dialog med sektoren og vurderes for mulige fordelingsvirkninger. Store, brede ordninger kan favorisere etablerte aktører og svekke små organisasjoner som representerer utsatte grupper. Mangfoldet av erfarings- og brukerkompetanse må være et uttrykkelig hensyn.
Avslutning
NOU 2026: 6 beskriver et grunnleggende misforhold mellom kommunenes oppgaver og deres økonomiske og personellmessige handlingsrom. Preventio støtter en langsiktig satsing på forebygging, læring, innovasjon og bedre samarbeid. Men slike grep vil bare lykkes dersom kommunene samtidig er i stand til å opprettholde forsvarlige tjenester og møte innbyggernes rettigheter.
Den videre oppfølgingen må derfor starte med grunnkapasitet og tydelige prioriteringer. Psykisk helse, rus og forebygging må vernes mot å bli salderingsposter. Staten må finansiere oppgavene, følge utviklingen og gripe inn når lokal økonomi gir uakseptable forskjeller eller udekkede behov. Først da kan innovasjon og samskaping bli verktøy for bedre velferd, og ikke språk for å håndtere en varig knapphet som skyves over på kommunene, sivilsamfunnet og den enkelte.